扒谷機廠家農(nóng)村土地承包法修正案草案解讀2017年10月31日上午，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉在十二屆全國人大常委會第三十次會議的全體會議上，受全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會委托作了關于《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》（以下簡稱草案）的說明。

　　修改農(nóng)村土地承包法的背景 

　　實行以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是農(nóng)村改革的重大成果，是我國憲法確立的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。農(nóng)村土地承包法自2003年施行以來，對穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權，增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，發(fā)揮了重大作用。

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化農(nóng)村集體土地制度改革提出一系列方針政策。黨的十九大報告明確提出第二輪土地承包到期后再延長三十年。從農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)實情況看，隨著富余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，各類合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴大，規(guī)?；⒓s化經(jīng)營水平不斷提升，呈現(xiàn)“家庭承包，多元經(jīng)營”格局。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、水利化、機械化及科技進步等，都對完善農(nóng)村生產(chǎn)關系提出新的要求。把實踐檢驗行之有效的農(nóng)村土地承包政策和成功經(jīng)驗及時轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，是修改農(nóng)村土地承包法首先要考慮的問題。適應農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的新要求，穩(wěn)定和完善適合國情的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是修改農(nóng)村土地承包法的基本出發(fā)點。

　　2015年，修改農(nóng)村土地承包法列入第十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，由全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會牽頭，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)部等部門參與。在修改過程中，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會作了廣泛深入的調(diào)查研究，認真聽取基層干部和農(nóng)民群眾的意見，先后多次征求31個省、自治區(qū)、直轄市和中央、國務院有關部門及專家的意見。在反復研究論證的基礎上，形成了農(nóng)村土地承包法修正案草案（以下簡稱草案）。

　　農(nóng)村土地承包法修改的主要內(nèi)容 

　　（一）關于“三權分置”

　　習近平總書記指出，“要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權和經(jīng)營權分離，形成所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置，經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的格局”?！叭龣喾种谩笔抢^家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。目前，農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)面積4.79億畝。為此，草案規(guī)定，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權和土地經(jīng)營權。同時，明確了土地承包權和土地經(jīng)營權的權能。土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)后，為了加強對土地承包權的保護，草案規(guī)定，承包土地的經(jīng)營權流轉(zhuǎn)后，承包方與發(fā)包方的承包關系不變，承包方的土地承包權不變。

　　為確保實行“三權分置”后不改變農(nóng)地用途，草案規(guī)定，承包方連續(xù)兩年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以收取一定的費用，用于土地耕作，連續(xù)三年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以依法定程序收回承包地，重新發(fā)包；土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)后第三方擅自改變承包地農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒兩年以上、給承包地造成嚴重損害或者嚴重破壞承包地生態(tài)環(huán)境的，發(fā)包方或承包方有權要求終止土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)合同，收回土地經(jīng)營權。

　　按照習近平總書記2016年4月25日在農(nóng)村改革座談會上關于“建立土地承包經(jīng)營權登記制度”的精神，以及與民法總則、物權法、農(nóng)業(yè)法等法律相銜接，草案保留了土地承包經(jīng)營權概念。土地集體所有權與承包經(jīng)營權是承包地處于未流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權利，是兩權分離。土地集體所有權與土地承包權、土地經(jīng)營權是承包地處于流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權利，是三權分置。

　?。ǘ╆P于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并長久不變

　　穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變，有利于堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎性地位，堅持土地承包關系穩(wěn)定，核心是維護農(nóng)民土地權益。為此，草案規(guī)定，國家依法保護農(nóng)村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變。為了給予農(nóng)民穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營預期，草案規(guī)定，耕地承包期屆滿后再延長三十年。

　?。ㄈ╆P于承包地的個別調(diào)整

　　實踐中，對因各種特殊情形造成人地矛盾突出的問題，一些地方尊重大多數(shù)農(nóng)民意愿，因地制宜，分類施策，在堅持穩(wěn)定土地承包關系的基礎上，妥善解決矛盾糾紛。為進一步規(guī)范對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地的適當調(diào)整，草案劃定了紅線：必須堅持土地承包關系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則；必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準。鑒于各地情況差異較大，草案授權省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)具體規(guī)定。

　?。ㄋ模╆P于土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)和融資擔保

　　賦予第三方經(jīng)營主體土地經(jīng)營權，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的一個重要內(nèi)容。草案規(guī)定，土地經(jīng)營權可以依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)；第三方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權經(jīng)承包方或其委托代理人書面同意，并向本集體經(jīng)濟組織備案后可以再流轉(zhuǎn)。

　　（全國人大農(nóng)委法案室提供）

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關于土地經(jīng)營權的融資擔保。規(guī)范性文件規(guī)定，土地承包經(jīng)營權和土地經(jīng)營權都可以向金融機構抵押擔保融資。鑒于實踐中抵押擔保融資的情況復雜，操作方式多樣，加之各方面對土地經(jīng)營權的性質(zhì)認識分歧較大，草案使用了“融資擔?！钡母拍?，包含了抵押和質(zhì)押等多種情形，既解決農(nóng)民向金融機構融資缺少有效擔保物的問題，又保持了與擔保法等法律規(guī)定的一致性。草案規(guī)定，承包方可以用承包土地經(jīng)營權向金融機構融資擔保。第三方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權，經(jīng)承包方或其委托代理人書面同意，可以向金融機構融資擔保。

　　（五）關于土地經(jīng)營權入股

　　為落實黨的十八屆三中全會提出的“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”的精神，草案增加了土地經(jīng)營權可以入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的規(guī)定。鑒于土地經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營尚處于探索階段，實踐中的做法也不盡相同，為此，草案只作出原則性規(guī)定，具體可依實踐發(fā)展需要再由行政法規(guī)規(guī)范。

　?。╆P于維護進城務工和落戶農(nóng)民的土地承包權益

　　黨的十八屆五中全會決定提出，維護進城落戶農(nóng)民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權益。為此，草案刪除了現(xiàn)行法律中關于承包方全家遷入設區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應將承包地交回發(fā)包方的規(guī)定。鑒于城鄉(xiāng)人口結(jié)構的變革是一個較長的歷史過程，現(xiàn)階段農(nóng)民進城務工、落戶的情況也十分復雜，按照中央關于推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的要求，草案規(guī)定，維護進城務工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權，不得以退出土地承包權作為農(nóng)民進城落戶的條件，是否保留土地承包經(jīng)營權，由農(nóng)民選擇而不代替農(nóng)民選擇。承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶，納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的，支持引導其按照國家有關規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權益，為政策適時調(diào)整留出了空間。

　?。ㄆ撸╆P于保護農(nóng)村婦女土地承包權益

　　為了更好地保護農(nóng)村婦女的土地承包權益，借鑒一些地方開展土地承包經(jīng)營權確權登記的做法，草案規(guī)定，土地承包經(jīng)營權證或者林權證等證書應當將具有土地承包權的全部家庭成員列入，進一步明確了婦女應該享有的土地承包權益。